DEPARTAMENTO
TÉCNICO DE REVISIÓN LEGISLATIVA
Santo Domingo D.N.
DETEREL
139/2010.
A la : Comisión Permanente de Industria,
Comercio y Zonas
Francas.
Vía : Lic. Mayra Ruiz de Astwood,
Coordinadora de Comisiones Permanentes
De : Welnel D. Feliz
Director Departamento Técnico de Revisión Legislativa
Asunto : Opinión sobre Proyecto de Ley que crea
Franca
Agroindustrial
Ref. : No. Exp.07235, Oficio No.001194 d/f
08 de marzo del
2010.
En
atención a su comunicación de referencia, en la que nos solicita realizar el
correspondiente estudio y remitir la opinión sobre el proyecto de ley indicado
en el asunto. Después de analizar dicho proyecto tenemos a bien expresarle lo
siguiente:
Contenido
PRIMERO: Se trata de un proyecto de ley que tiene como objetivo
fundamental la creación de Zonas Francas Agroindustriales, con el fin de
fomentar la exportación de rubros agroindustriales y la creación de nuevos
puestos de trabajo.
SEGUNDO: Esta iniciativa de Ley fue propuesta por el Sr. Euclides
Rafael Sánchez Tavarez, Senador de
Facultad Legislativa Congresual
La facultad legislativa congresual
para legislar sobre esta materia está fundamentada en el Art. 93, numeral uno, literal q de
“Legislar
acerca de toda materia que no sea de la competencia de otro Poder del Estado y
que no sea contraria a
Procedimiento
de Aprobación:
Por su
naturaleza, el presente proyecto de ley para los fines de su aprobación, se
rige por lo establecido en el artículo 113 de
Desmonte Legal
El Proyecto de ley se fundamenta y toca
las siguientes disposiciones legales:
Internacional
de Fondos y sus modificaciones.
Análisis
Constitucional, Legal, Lingüístico y de Técnica Legislativa
Después de analizar el proyecto de ley en los aspectos
legales, constitucionales y de la técnica legislativa, ENTENDEMOS oportuno hacer las siguientes observaciones:
1.-Recomendamos eliminar del título del proyecto de ley la palabra “PROYECTO DE”, en virtud de que este constituye el estado
del expediente no el nombre que llevara la ley una vez sea promulgada, en tal
sentido el Manual de Técnica Legislativa establece en su punto 4.1.1.2, literal
a), que: “el proyecto debe ser introducido por un título general que precise el
objeto del proyecto de ley” por lo que recomendamos titular el proyecto de Ley de la
siguiente manera:
“Ley que
Crea
2.-En cuanto a los “Considerándos”, el Manual de Técnica Legislativa en
su punto 4.1.1.3 señala que: “Los considerándos deben
enumerarse para una mejor ubicación de los mismos”, por lo que recomendamos enumerarlos de la siguiente forma:
CONSIDERANDO PRIMERO...
CONSIDERANDO SEGUNDO…
3.- En los “vistos”, sugerimos que las
leyes que se citan sean identificadas por sus respectivos nombres; tal como nos
sugiere el Manual de Técnica Legislativa
en su punto 5.4.- Citas de Normas; que nos dice que las leyes,
resoluciones, decretos, ordenanzas, se citan con indicación de su número, fecha
de emisión y su denominación jurídica. De lo antes señalado presentamos el
siguiente ejemplo
“Vista: Ley No.8-90 del 15 de enero de 1990, Sobre Fomento de las Zonas Francas.”
Observamos
igualmente en los vistos, que se hace mención de leyes que ya han sido
derogadas como es el caso de la ley
No.69 del 16 de noviembre del 1979, que fue sustituida por la ley número 84-99
sobre Reactivación y Fomento a las Exportaciones, del 6 de agosto de 1999 y
4.-En otro orden notamos
en el presente proyecto de ley que las normativas que lo componen se
encuentran dispersas en el texto y que el mismo no presenta un ordenamiento
temático de su contenido, lo que dificulta la comprensión del texto y pone en
riesgo su aplicación .En tal sentido, el Manual de Técnica Legislativa en su
punto 4.1.7 expresa que: “los textos de ley deben ordenarse sistemáticamente”. Por lo que sugerimos que atendiendo a la
extensión del presente proyecto de ley, sus normas sean desglosadas y agrupadas
en Capítulos
y Secciones.
5.- Observamos que el artículo 1
del presente proyecto de ley, contiene las definiciones de los términos
utilizados por la presente normativa, por lo que sugerimos primeramente que las
mismas sean organizadas en orden alfabético con el objetivo de asegurar un
orden lógico que contribuya con su correcta interpretación. Del mismo modo
sugerimos que dicho articulo pasea ha ser un nuevo capítulo denominado “De las Definiciones”.
6.- El artículo 2
expresa:
“Competencia. El Consejo Nacional
de Zonas Francas podrá autorizar el funcionamiento de Zonas Francas
Agroindustriales en zonas francas del territorio nacional”.
Entendemos que el epígrafe (Competencia), no
guarda relación con el contenido del artículo, en tal sentido el Manual de
Técnica Legislativa nos señala que los epígrafes deben ser construcciones breves y claras
que expresen de manera precisa el objeto principal del artículo (Manual de
Técnica Legislativa.4.1.7.2 literal b), de lo antes señalado sugerimos que
le sea colocado el epígrafe “Autorización” ya que el mismo es el
que más se relaciona con el contenido del mismo.
7.-Observamos que el presente
proyecto de ley utiliza literales para la división en acápites de sus
artículos, lo que no es recomendable desde el punto de vista de
8.-Los numerales 1 y 2 del
artículo 3, expresa lo siguiente:
1. Prueba de la existencia y representación legal de la persona
jurídica que pretenda constituirse en Usuario Administrador del área para la
cual se solicita la autorización de Zona Franca Agroindustrial.
2. Certificado de tradición y libertad o escritura pública en
donde consten los linderos y delimitación precisa del área respectiva.
Al respecto
observamos que en ambos casos el uso de
términos que son inexistentes en nuestro país y que son figuras
jurídicas propias de legislaciones suramericanas. “La prueba de la existencia y representación legal” conforme a
la legislación Colombiana es
un documento expedido por
Del mismo
modo el “Certificado de tradición y
libertad”, se le nombra tanto en
Colombia como Venezuela al documento que
permite determinar quien es el propietario de un bien inmueble, y si el mismo
esta exento de hipotecas, embargos, o esta afectado por otro acto jurídico que
impida la realización de cualquier negocio jurídico. En nuestro país este
documento se asemejaría a la “Carta o
Certificación de No Gravamen” ,que prueba la existencia de algún
Derecho Real (Hipoteca) que este
destinado a garantizar el
pago de un crédito o algún impedimento
legal (Embargo) que afectan un bien inmueble especifico, no así el derecho de
propiedad ya que el único elemento
probatorio y con plena fuerza legal es el “Titulo de Propiedad” que es un documento oficial emitido por el
Estado Dominicano que acredita la existencia de un derecho sobre un inmueble y
la titularidad del mismo. Por lo antes señalado sugerimos reestructurar dicho
artículo, readaptando los requisitos exigidos a nuestro marco jurídico, y así
contribuir con una correcta interpretación de la norma que pretende ser
aplicada.
9.- El párrafo
único del artículo 3 expresa:
Párrafo. El Consejo Nacional
de Zonas Francas admitirá o no la solicitud dentro de los treinta (30)
días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud.
Luego el artículo 4 establece:
Artículo 4- Autorización. Una vez estudiada la solicitud, dentro de los sesenta
(60) días siguientes a la admisión, el Consejo Nacional de Zonas Francas expedirá la resolución
autorizándola o negándola.
De la lectura de ambas disposiciones surgen varias
preguntas:
1.- ¿Si el plazo del cual tratan el párrafo y el artículo
antes mencionado es por un mismo concepto o sea la autorización o el rechazo de
la solicitud para que una empresa pueda operar como Zona Franca Agroindustrial?
Por que de ser así entrarían en contradicción al establecer plazos diferentes
por un mismo concepto.
2.- ¿Si luego de la entrega de la documentación requerida
el Consejo Nacional de Zonas Francas se tomaría 30 días para decidir si admite
o no la recepción de los documentos, y 60 días posteriores para rechazar o
autorizar la solicitud de admisión como
Zona Franca Agroindustrial? En este caso entendemos que es innecesario esperar
30 días para decidir si se reciben o no los documentos requeridos, puesto que
en la practica estos se verifican al momento de ser recibidos. Por lo que
sugerimos que sean fusionados ambos
conceptos, y establecer un plazo único de 60 días para la verificación y
decisión final y así contribuir con una
correcta interpretación y evitar dilaciones innecesarias.
10.- El párrafo único del
artículo 4 expresa:
PARRAFO. El Consejo Nacional de Zonas Francas podrá negar la solicitud por
motivos de inconveniencia
El presente
proyecto de ley no especifica cuales son los “motivos de inconveniencia” al cual se refiere el
párrafo precedentemente descrito, lo que crea imprecisión y vaguedad de la norma propuesta. De una
interpretación estricta del referido párrafo, lo que se deduce que nos
encontramos ante una decisión de admisión o negación de índole personal o
institucional. En la practica, la negación o autorización de cualquier tipo de
permiso para la realización de una actividad comercial se hace sobre la base
del cumplimiento de los requisitos exigidos en cada caso, y que la actividad
comercial a realizar sea compatible con el orden público, el bienestar general
y las buenas costumbres, y no tomando en cuenta los motivos de conveniencia de
índole personal puesto que estaríamos ante una violación a los derechos y
garantías individuales y sociales consagrados en nuestra Constitución, la cual
nos señala en su artículo 8 que:
“Es función esencial Estado la
protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y
la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria,
equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de
justicia social, compatible con el orden público, el bienestar general y los
derechos de todos y todas.”
Por lo antes expresado sugerimos que la
norma propuesta precise cuales son los “motivos de inconveniencia” , al cual se refiere el referido
párrafo, o en caso contrario que el mismo sea eliminado.
11.-El literal d. del artículo 17 del
presente proyecto de ley establece como parte de las atribuciones de las Zonas Francas
Agroindustriales:
“Traspasar materias primas, equipos, maquinarias, etc., y
transferir labores y servicios entre empresas de una misma Zona Franca
Agroindustrial o entre empresas de distintas Zonas Francas, siempre que se
cumplan las regulaciones de tránsito, desde una de la otra, tal y como se
estipula en el capítulo octavo (8vo.) de esta ley, que trata sobre el REGIMEN
ADUANERO”.
12.-Observamos que su parte infine nos hace una remisión interna al expresar: “como se estipula en el capítulo
octavo (8vo.) de esta ley el REGIMEN ADUANERO”. Al respecto es preciso señalar que el
presente proyecto de ley no contiene un “Capitulo
Octavo” que verse sobre un régimen aduanero, por lo que sugerimos que dicho
literal sea eliminado por carecer de sustentación legal.
13.-Del mismo modo en el artículo 19 del presente proyecto
de ley expresa:
“Las Operadoras de Zonas Francas
Agroindustriales y las empresas establecidas dentro de ellas, serán protegidas
bajo el régimen aduanero y fiscal, definido en el artículo 1 de la presente
ley, y en consecuencia recibirán el 100% de exención sobre los siguientes”:
Observamos que
en su parte infine hace remisión a un “Régimen
Aduanero Fiscal, definido en el Artículo 1 de la presente ley”, pero cabe señalar que el artículo I del presente proyecto trata sobre
las “Definiciones” y no versa nada sobre el “Régimen Aduanero Fiscal”, por
lo que queda en el limbo y sin sustentación legal el referido artículo.
Lo mismo ocurre con el literal f del
presente artículo que establece que estarán exentos “De todos los impuestos de
exportación o reexportación existentes, excepto los que se establecen en los
Acápites f) y g) del Artículo 17 de esta ley” El acápite o literal g del artículo 17 del
presente proyecto no toca ningún aspecto de tipo impositivo, puesto que el
mismo lo que señala es que Las Zonas Francas Agroindustrial autorizadas podrán:“Cambiar, cuantas veces lo requieran las necesidades, con
el solo trámite de notificarlo previamente al
Consejo Nacional de Zonas
Francas, las líneas y procesos de producción empleados". Por lo antes señalado
sugerimos que los mismos sean eliminados.
14.-Observamos que en el presente proyecto de ley abundan
párrafos que contienen disposiciones propias de los artículos, tal es el caso
del párrafo II del artículo 17 que expresa:
“Están exentas del pago
de todos los impuestos de importación, arancel, derechos de aduanas y demás
gravámenes conexos, etc., materias primas importadas por empresas establecidas en
territorio Dominicano cuando las mismas estén destinadas a productos terminados
o semi-elaborados a ser exportados a las Zonas
Francas, previo autorización del Consejo Nacional de Zonas Francas y el
Directorio de Desarrollo Industrial.”
Por lo que sugerimos que
pasen a ser nuevos artículos con sus respectivos epígrafes y que los mismos
sean insertados dentro del cuerpo del texto normativo y agrupados atendiendo al
principio de homogeneidad de su contenido.
15.-El artículo 20 del presente proyecto de ley establece:
“Estarán exentos del pago de impuesto sobre la renta
establecidos por la ley No. 5911 del 22 de mayo de 1962 y sus modificaciones,
los beneficios y/o reinversiones declaradas como renta neta imposible por
personas físicas o morales, que sean
invertidos en el establecimiento y desarrollo
de Zonas Francas de conformidad con los siguientes porcentajes escalas”
Es preciso señalar que la “Ley
No. 5911 del 22 de mayo de
16.- Por otra parte el Manual de Técnica Legislativa en el punto 5.2 sobre “Formas Verbales” expresa que en todo
proyecto de ley, la norma debe estar relacionada con el tiempo en que
En el Artículo 2, línea 1,en el Artículo 3, línea 2, sustituir “otorgara” por “otorga”;en el Artículo 4, línea 3
sustituir “expedirá” por “expide”; en el Artículo 5, línea 3,
sustituir “informara” por “informa” ;en el Artículo 6, en la línea 2, sustituir “responderá”
por “debe responder”; en el Artículo 7, 1 sustituir “tendrá”
por “tiene”; en el Artículo 8,
línea 3, sustituir “consideraran” por “consideran”; en el Artículo 9 “podrán” por “pueden”
así sucesivamente recomendamos realizar las adecuaciones de los tiempos verbales que sean necesarios
en todo el proyecto de ley.
17.-El artículo
27 del presente proyecto de ley dispone entre otras cosas que: Las operadoras y las empresas
instaladas en las Zonas Francas Agroindustriales deberán, asimismo, satisfacer
las obligaciones que les impone la ley de Seguros Sociales, la ley que crea el Banco de los Trabajadores……….”.
Al respecto es preciso señalar que la ley No. 1896, que creo el Seguro Social ha sido
sustituida por la ley 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social;
del mismo modo el Banco de los Trabajadores Dominicanos fue liquidado por
resolución de
que
recomendamos que el referido articulo sea actualizado acorde con las normativas
vigentes.
18.-Por otra parte sugerimos que en
todos los lugares del presente proyecto de ley donde sean mencionados
Secretaria de Estado o Secretario/a de Estado, sean sustituidos por Ministerios
de Estado o Ministros/as, de Estado
según sea el caso, esto con la finalidad de adecuarlos a los cambios que al
tenor han sido establecidos en la última modificación de
19.- Observamos que el presente proyecto no
indica cuando entrará en vigencia, al respecto el preciso señalar que los
textos normativos deben indicar con precisión este aspecto, en el entendido de
que la sanción de una nueva ley implicará, necesariamente, una adecuación en el
orden jurídico vigente a ese momento, por lo que, para garantizar su correcta
inserción, sugerimos la creación de un ultimo artículo que exprese lo
siguiente:
Artículo.- “La
presente ley entra en vigencia a partir de la fecha de su
Publicación”.
Después de lo
analizado y señalado, SUGERIMOS, a la comisión encargada del conocimiento del
proyecto de ley, a que se aboque a su estudio, tomando en cuenta las
observaciones antes señaladas.
OG/WF.
Atentamente,
Welnel D.
Feliz F.
Director del
Departamento Técnico
de Revisión Legislativa